|
SENTENZA
N.159 ANNO 2005
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Fernanda
CONTRI; Giudici: Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale della legge della Regione Calabria 5 dicembre 2003,
n. 28 (Inquadramento degli ispettori fitosanitari), promosso con
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 6
febbraio 2004, depositato in cancelleria il 12 successivo ed
iscritto al n. 18 del registro ricorsi 2004.
Visto
l'atto
di costituzione della Regione Calabria;
udito
nell'udienza
pubblica del 25 gennaio 2005 il Giudice relatore Paolo Maddalena;
uditi
l'avvocato
dello Stato Glauco Nori per il Presidente del Consiglio dei
ministri e l'avvocato Benito Spanti per la Regione Calabria.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato
in data 6 febbraio 2004 il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
sollevato, in riferimento all'art. 97, primo e terzo comma, della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale della legge
della Regione Calabria 5 dicembre 2003, n. 28 (Inquadramento degli
ispettori fitosanitari).
L'art. 1 della citata legge
regionale prevede che il personale dipendente dall'assessorato
all'agricoltura della Regione Calabria, il quale alla data di
entrata in vigore della legge svolga le mansioni di ispettore
fitosanitario o ne abbia acquisito la qualifica con la
partecipazione a corsi di formazione professionale espletati dalla
stessa Regione e svolga talune attività tecnico-ispettive
specificamente elencate ovvero sia componente “essenziale ed
indispensabile” di talune commissioni regionali, “può
accedere, previo superamento di un concorso per esami e titoli,
alla qualifica di funzionario – Categoria D3”.
Il medesimo articolo
prevede, inoltre, al comma 2, secondo periodo, che “gli idonei
al concorso, per titoli ed esami, presteranno servizio presso il
Dipartimento Agricoltura, Caccia e Pesca”.
Il ricorrente sostiene che
il predetto meccanismo concorsuale, nel consentire l'accesso alla
qualifica superiore di “funzionario D3” a tutti gli idonei, e
nell'essere ristretto al solo personale interno, violerebbe il
principio costituzionale del pubblico concorso (art. 97, primo e
terzo comma, della Costituzione), come interpretato dalla
giurisprudenza di questa Corte.
In particolare la difesa
erariale richiama le sentenze n. 218 del 2002, n. 373 del 2002 e
n. 274 del 2003, nelle quali si è affermato che “l'accesso dei
dipendenti delle pubbliche amministrazioni a funzioni più elevate
non sfugge, di norma, alla regola del pubblico concorso, cui è
possibile apportare deroghe solo se particolari situazioni ne
dimostrino la ragionevolezza” e che non sono ragionevoli
“norme che prevedano scivolamenti automatici verso posizioni
superiori (senza concorso o comunque senza adeguate selezioni o
verifiche attitudinali) o concorsi interni per la copertura della
totalità dei posti vacanti”.
Il ricorrente chiede,
pertanto, la declaratoria di incostituzionalità della legge
regionale impugnata.
2. - Si è costituita in
giudizio la Regione Calabria prospettando, preliminarmente,
l'inammissibilità del ricorso e, nel merito, l'infondatezza dello
stesso.
Quanto all'eccezione di
inammissibilità la resistente ritiene che il ricorso sia
oltremodo generico.
Nel merito la Regione
richiama la sentenza n. 34 del 2004 di questa Corte, rilevando
come essa riconosca la derogabilità della regola del pubblico
concorso “nell'esercizio di una discrezionalità che trova il
suo limite nella necessità di garantire il buon andamento della
pubblica amministrazione, ed il cui vaglio di costituzionalità
non può che passare attraverso una valutazione di ragionevolezza
della scelta operata dal legislatore”.
Nel caso di specie, secondo
la resistente, la legge impugnata intenderebbe consolidare
pregresse esperienze lavorative maturate nell'ambito
dell'amministrazione. E questa scelta sarebbe ragionevole, in
quanto si tratterebbe, in particolare per le attività
tecnico-ispettive, di funzioni che richiedono una esperienza
professionale maturata in relazione alle specificità colturali e
vegetali del territorio calabrese.
L'interesse a consolidare
queste peculiari esperienze professionali legittimerebbe,
pertanto, secondo la Regione Calabria, una procedura concorsuale,
come quella in questione, integralmente riservata al personale
interno e specificamente qualificato.
In prossimità dell'udienza
pubblica la Regione Calabria ha depositato ulteriore memoria nella
quale sviluppa le difese già svolte.
La Regione riconosce che
l'impugnata legge regionale n. 28 del 2003 deroga al principio del
pubblico concorso, dato che prevede una integrale riserva per il
personale già svolgente funzioni di ispettore fitosanitario,
inquadrato nella categoria C4, per l'accesso alla superiore
categoria D3 (funzionario), ma sostiene che la norma sarebbe
ragionevole, in quanto la progressione verticale dei dipendenti
svolgenti compiti di ispettore fitosanitario non costituirebbe un
avanzamento automatico, essendo subordinato ad un accertamento
meritocratico, ed in quanto la scelta di ricorrere ad una
procedura di selezione solo interna si giustificherebbe
nell'ottica di perseguire il riconoscimento della professionalità
e della qualità delle prestazioni lavorative individuali del
personale interessato ed al fine di valorizzarne le capacità
professionali promuovendone lo sviluppo in linea con le esigenze
di efficienza degli enti.
In tal senso la Regione
Calabria richiama il disposto degli articoli 35 e 52, comma 1, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche) ed il contratto collettivo nazionale di lavoro del
personale del comparto Regioni ed autonomie locali, stipulato in
data 1° aprile 1999, i quali, secondo la resistente,
delineerebbero un quadro complessivo all'interno del quale lo
sviluppo della carriera professionale, per effetto di un
accrescimento della professionalità in occasione e nel corso
dello svolgimento del rapporto, costituirebbe la regola e,
pertanto, legittimerebbe la procedura concorsuale prevista dalla
legge impugnata.
La resistente sottolinea,
poi, che diverse Regioni (e tra esse l'Emilia-Romagna) hanno
riconosciuto ai propri dipendenti incaricati di svolgere le
importanti funzioni di ispettore fitosanitario l'inquadramento
alla categoria D, senza peraltro nemmeno ricorrere a procedure
concorsuali, e chiarisce, in punto di fatto, che il costo del
reinquadramento del personale già in servizio determina una spesa
di euro 143.620, nettamente inferiore al costo da sostenere
nell'ipotesi di copertura dei medesimi posti attraverso pubblico
concorso e instaurazione di nuovi rapporti di lavoro.
Considerato in diritto
1. - La questione di
legittimità costituzionale, sollevata dal Presidente del
Consiglio dei ministri in riferimento all'art. 97, primo e terzo
comma, della Costituzione, ha ad oggetto la legge della Regione
Calabria 5 dicembre 2003, n. 28 (Inquadramento degli ispettori
fitosanitari).
Il ricorrente censura la
citata legge regionale, in quanto prevede l'accesso alla qualifica
“funzionario D3” mediante un concorso riservato al solo
personale interno ed in quanto prevede che tutti gli idonei
presteranno servizio presso il dipartimento agricoltura, caccia e
pesca.
Il ricorrente, in
particolare, prospetta la sostanziale deroga al principio del
pubblico concorso attuata dal legislatore regionale limitando
l'accesso alla procedura concorsuale ai soli dipendenti
dell'assessorato all'agricoltura della Regione Calabria che già
svolgano le mansioni di ispettori fitosanitari o ne abbiano
acquisito la qualifica con la partecipazione a corsi di formazione
professionale espletati dalla stessa Regione e svolgano talune
attività tecnico-ispettive specificamente elencate ovvero siano
componenti “essenziali ed indispensabili” di talune
commissioni regionali.
La difesa erariale
prospetta, poi, la violazione dell'art. 97 della Costituzione
anche sotto un diverso profilo, in quanto sostiene che il
meccanismo concorsuale prescelto, nel prevedere l'accesso alla
qualifica superiore di tutto il personale ritenuto idoneo,
realizzerebbe un illegittimo scivolamento automatico verso una
posizione superiore.
2. - La Regione Calabria
eccepisce l'inammissibilità del ricorso, prospettandone la
assoluta genericità.
3. - L'eccezione di
inammissibilità sollevata dalla Regione non è fondata, in quanto
il ricorso, sebbene succintamente argomentato, è chiaro e
determinato e non lascia dubbi sull'oggetto della contestazione.
4. - Nel merito la questione
è fondata.
4.1. - Come le stesse parti
hanno ricordato nei propri atti, questa Corte ha riconosciuto nel
concorso pubblico (art. 97, terzo comma, della Costituzione) la
forma generale ed ordinaria di reclutamento per il pubblico
impiego, in quanto meccanismo strumentale al canone di efficienza
dell'amministrazione (sentenze n. 34 del 2004, n. 194 del 2002, n.
1 del 1999, n. 333 del 1993, n. 453 del 1990 e n. 81 del 1983), ed
ha ritenuto che possa derogarsi a tale regola solo “in presenza
di peculiari situazioni giustificatrici”, nell'esercizio di una
discrezionalità che trova il suo limite nella necessità di
garantire il buon andamento della pubblica amministrazione (art.
97, primo comma, della Costituzione) ed il cui vaglio di
costituzionalità non può che passare attraverso una valutazione
di ragionevolezza della scelta operata dal legislatore.
La Corte ha, al riguardo,
sottolineato che la regola del pubblico concorso può dirsi
pienamente rispettata solo qualora le selezioni non siano
caratterizzate da arbitrarie ed irragionevoli forme di restrizione
dei soggetti legittimati a parteciparvi (sentenza n. 194 del
2002). E, in particolare, ha riconosciuto che l'accesso al
concorso può essere condizionato al possesso di requisiti fissati
in base alla legge, anche allo scopo di consolidare pregresse
esperienze lavorative maturate nell'ambito dell'amministrazione.
Tuttavia ciò può accadere “fino al limite oltre il quale possa
dirsi che l'assunzione nella amministrazione pubblica, attraverso
norme di privilegio, escluda, o irragionevolmente riduca, la
possibilità di accesso per tutti gli altri aspiranti con
violazione del carattere pubblico del concorso, secondo quanto
prescritto in via normale, a tutela anche dell'interesse pubblico,
dall'art. 97, terzo comma, della Costituzione” (sentenza n. 141
del 1999).
Inoltre questa Corte ha
chiarito (sentenze n. 218 del 2002, n. 373 del 2002 e n. 274 del
2003) che pure l'accesso dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni a funzioni più elevate non sfugge, di norma, alla
regola del pubblico concorso e che non sono pertanto ragionevoli
norme che prevedano scivolamenti automatici verso posizioni
superiori (senza concorso o comunque senza adeguate selezioni o
verifiche attitudinali) o concorsi interni per la copertura della
totalità dei posti vacanti.
4.2. - Alla luce di questo
costante orientamento deve essere valutata la legge della Regione
Calabria n. 28 del 2003.
Il legislatore regionale ha
previsto (art. 1, comma 1) un concorso integralmente riservato per
l'accesso alla qualifica di funzionario D3 ed ha stabilito (art.
1, comma 2) che tutti gli idonei presteranno servizio presso il
dipartimento agricoltura, caccia e pesca.
Questa disposizione è
viziata da evidente irragionevolezza per quanto riguarda la
limitazione, al solo personale interno, della partecipazione al
concorso.
Secondo la difesa regionale,
questa limitazione dell'accesso al concorso si giustificherebbe,
in quanto le attività tecnico-ispettive indicate nei numeri 4),
6), 7) e 8) della lettera a) del comma 1 dell'articolo 1 (e
pertanto il controllo sistematico e periodico sulle colture
agrarie e forestali, il controllo fitosanitario, la vigilanza e le
analisi di laboratorio sui vegetali e sui prodotti vegetali e
l'attuazione dei regolamenti comunitari relativi alla riduzione
dell'impiego dei fitofarmaci) costituiscono funzioni che
richiedono una esperienza professionale maturata in relazione alle
specificità colturali e vegetali del territorio calabrese.
Questa argomentazione non è
tuttavia condivisibile, in quanto presuppone una specificità, in
senso assoluto, delle colture e della vegetazione calabrese nel
panorama fitosanitario nazionale e comunitario, la quale, in tutta
evidenza, non sussiste affatto. D'altra parte si deve rilevare che
sono legittimati al concorso anche soggetti che svolgono funzioni
tecniche o amministrative (art. 1, comma 1, lettera a,
numeri 1, 2, 3 e 5, e lettera b), per le quali è del tutto
inconferente il riferimento a questa presunta specificità
assoluta delle colture e della vegetazione.
Nemmeno è condivisibile
l'ulteriore argomentazione prospettata dalla Regione Calabria,
secondo cui la normativa legale e contrattuale relativa al
personale in questione delineerebbe un quadro complessivo
all'interno del quale la progressione verticale costituirebbe la
regola di sviluppo della carriera.
Non si può infatti negare
che nella fattispecie il passaggio da un'area ad un'altra comporta
l'accesso ad un nuovo posto di lavoro con relativa progressione in
carriera ed è quindi soggetto al principio del pubblico concorso
(cfr. sentenza n. 320 del 1997). Di conseguenza deve sussistere un
ragionevole punto di equilibrio fra quest'ultimo principio e
l'interesse a consolidare pregresse esperienze lavorative (cfr.
sentenze n. 205 e n. 34 del 2004).
Alla luce di quanto sopra
esposto deve, pertanto, ritenersi che la riserva concorsuale
integrale a favore del personale indicato dall'art. 1, comma 1,
lettere a) e b), della legge della Regione Calabria
n. 28 del 2003 è irragionevole e rende, complessivamente, la
scelta legislativa regionale lesiva del parametro di cui all'art.
97, primo e terzo comma, della Costituzione.
per
questi motivi
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara
l'illegittimità costituzionale della legge della Regione Calabria
5 dicembre 2003, n. 28 (Inquadramento degli ispettori fitosanitari).
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo
della Consulta, il 7 aprile 2005.
F.to:
Fernanda CONTRI, Presidente
Paolo MADDALENA, Redattore
Giuseppe DI PAOLA,
Cancelliere
Depositata in Cancelleria il
21 aprile 2005.
Il Direttore della
Cancelleria
F.to: DI PAOLA
|